所有者权利侧重财产管理，在管理内容上应覆盖土地、矿产、海洋、水、森林、草原、湿地和自然保护地等各门类全民所有自然资源资产；在管理层级上应建立分级行使所有权体制，来明确中央和地方政府行使的权利、义务和责任。管理者权力侧重行政权力，是行政机关依据公权力直接对自然资源进行监督管理服务，主要受《海域使用管理法》《海岛保护法》《土地管理法》《矿产资源法》等各单行资源法律约束，行政监管覆盖国家和省市县管理层级，以及与资源相关的部门。

（一）性质

所有权是基于自身财产权形成一种民事关系，所有权人基于所有权通过资产的占有、使用、收益来确保自然资源资产保值增值，是资产管理。监管权是基于管理权形成的一种行政法律关系，是针对所有自然资源所享有的一种管理职能，突出的是市场失灵状态下的政府管制，是行政管理。

（二）管理目的

所有权侧重的是资源资产管理、市场化配置及资产权益的实现，最终达到自然资源资产保值增值的目的。监管权侧重自然资源保护和合理开发利用，目的是满足社会公共利益的需求。

（三）管理对象

国家所有权管理主要是针对国有的自然资源资产即全民所有自然资源资产，一般不涉及集体所有的，如集体土地等。国家监管权的管理对象既有国有自然资源，也有集体所有的。

（四）管理手段

行使所有权，主要是要求培育发达的资产市场体系，强调用经济手段调节资产利用，管理方式可以选择委托管理、合同管理、直接管理等形式。行使监管权，主要是基于行政权力依法对全部国土空间自然资源的保护和开发利用活动行使用途管制、市场准入、执法监督等行为，包括对资源的开发利用进行审批、许可、监督检查、禁止、强制或者处罚。

自然资源部门“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”；《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》要求，省政府受自然资源部委托代理履行部分全民所有自然资源资产所有者职责，明确省自然资源厅（含林业局）代表省政府具体承担所有者职责。因此，以浙江省自然资源厅为例，通过管理性质、管理对象、管理手段等方面对浙江省自然资源厅的职能从所有权与监管权的角度进行区分，使得各个内设机构能够从两权的角度更深入了解各项职能，以便更好地完成工作。

（一）行使所有者职责的职能分析

全民所有自然资源资产所有权主要指国家为特定自然资源资产的所有者，具有对其进行占有、使用、处分和收益的权能，并有权享有因权能实现所带来的利益。其基本逻辑是充分考虑自然资源资产生态效益、社会效益和经济效益，维持民事权利与行政权力二者的相互独立、相互配合、相互监督，以市场和政府关系为主线综合协调私人利益与公共利益的综合平衡，运用市场机制来对自然资源资产权利进行配置，同时从外部管理附加公法限制，通过民事手段和行政手段的统筹衔接来确保自然资源资产财产权利与政治权力的管理。

从管理目的来看，自然资源资产是以自然资源形态存在的固定资产、有形资产，对于自然资源的资产管理主要包括全面准确地摸清资产家底、保全资产的安全以及实现资产的保值增值。浙江省自然资源厅通过自然资源调查监测与统一确权登记工作，开展清查统计和资产核算，将全民所有自然资源资产产权主体登记在册，同时负责自然资源的合理开发利用工作，全面掌握自然资源资产的存量、占有、使用、流转等基本情况；通过建立空间规划体系、国土空间生态修复、耕地保护、矿产资源管理、海洋事务综合协调管理与保护利用等工作，着力保障自然资源资产的安全，防止侵害危害、乱占乱用资产行为和现象，防止资产及权益流失；通过自然资源资产的有偿使用，实现资产的保值增值，通过经济、技术等措施，维护和提升以经济价值为主体的资产价值。

从管理对象来看，我国基本建立自然资源资产产权体系框架，实行自然资源国家所有和集体所有，且自然资源所有权不得转让，在此前提下，建立了主要门类自然资源所有权与使用权分离的产权体系，其中土地、森林、草原所有权有国家所有和集体所有，矿产资源、水资源、海洋资源均为国家所有。从管理手段来看，浙江省自然资源厅行使所有者职责主要强调用经济手段调节资产利用，管理方式可以选择委托管理、合同管理、直接管理等形式。

（二）行使监管者职责的职能分析

从管理目的来看，监管权是一种行政权力，是行政机关依据法律的明确规定，利用公权力直接限制市场主体的权利或增加其义务的行为，是国家对国土范围内所有自然资源的行政管理权力，其出发点不是自然资源所有者而是公共事务管理者，是对自然资源公共事务进行监督和管理的强制力量和支配力量。管理手段主要包括用途管制、执法监察、行业监管等。

用途管制是国家为维护公共利益，对自然资源相关使用者或使用活动施行限制的一系列法规、规则总和，包括自然资源保护、开发、利用、转用等行为管控，以实现自然资源整体利益最大化、生态环境价值功能发挥和人与自然可持续发展为最终目标。浙江省自然资源厅通过国土空间用途管制来实现监管者职责。同时，依法收缴相关资产收益、自然资源市场监管、自然督察和行政执法工作等都是运用强制力量和支配力量在履行监管者职责。除此之外，自然资源调查监测评价成果的监督管理和信息发布、自然资源资产价值评估管理等也都是浙江省自然资源厅履行监管者职责的职能内容。

（三）两权交叉的职能分析

在对浙江省自然资源厅的职能从所有权与监管权的角度进行区分时，发现有存在较多职责交叉的情况。多数交叉的内容是各部门在制定政策和技术标准的同时，又组织实施和监管，自然资源的所有权行使主体和行政监管主体未有明确区分，一个部门同时履行所有者职责与监管者职责。例如，关于调查监测，国家作为所有者，需要对资源资产进行清查统计，同时国家作为公共事务的监管者，需要对全域范围内所有国有和集体的资源都进行调查监督。前者是所有者权利，后者是监管者权力。关于确权登记，国家履行所有者职责，要求将自然资源资产进行登记；同时国家依据申请人的申请，对产权归属进行核实、确认，并通过公告的方式予以登记、公示，这是监管者权力。上述这些管理事项，虽然可以从性质上、概念上进行一定区分，但实际工作中很难完全切割。

（一）所有权边界模糊，与相关权利存在交叉

从纵向的职责划分来看，由于存在委托代理机制和分级管理，全民所有自然资源资产尚未划清中央政府直接行使所有权、省市各级政府代理行使所有权、地方政府下属的事业单位或出资的企业行使所有权的管理事权边界和空间范围边界。从横向的职责划分来看，自然资源部与水利部、农业农村部等在水资源、农垦用地等方面的所有者职责不清。一些资源同时涉及国家所有和集体所有两种所有权，如部分林地、土地是国有，而地上的林木是集体所有，或者土地是集体所有，而林木是国有；部分矿产资源，矿产是国家所有，而土地是集体所有，相关权利存在交叉。

（二）所有者职责行使缺乏明确的制度设计

首先，《宪法》《中华人民共和国物权法》规定国务院代表国家行使所有权，但没有明确由哪个部门具体代理，自然资源资产在法律上缺乏明确的代表主体。其次，所有者职责缺乏整体的制度设计，所有者的权利、义务、责任、权益没有明确的规定，所有者的管理就是模糊的规定，所有者的权益也无从实现。

（三） 所有权行使缺乏外部监管

当前对自然资源所有权行使的监管方式主要是政府系统内的监督，即自然资源所有权的行使者是行政机关，对行使者进行监管的也是行政机关，监管者与被监管者同属于行政系统，行使权与监管权集于一身，上下级行政机关利益紧密相关，内部的有效监督存在一定局限。现有法律对行使自然资源所有权的主体和行为缺乏有效的外部监督，特别缺乏有效的民主监督。

（四）所有权考核体系未建立

中央、省、市、县各级都在行使资产处置的相关职责，许多资源由基层政府直接配置，缺乏系统的评价考核制度和有效的监督制约手段，容易造成资源的浪费和生态环境的破坏。全民所有自然资源资产分布广泛、种类繁多、规模庞大、形态复杂，由此带来了管理和考核上的困难。除此之外，评价考核的结果应用缺乏明确导向，奖惩手段有限、机制尚未建立。