优化耕地空间布局是提升耕地生产能力的重要基础和前提。习近平总书记在 2022年年底的中央农村工作会议上提出：“坚持良田粮用大原则，良田好土要优先保粮食，果树苗木尽量上山上坡。”如何贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，针对地方存在的农业生产“空间错配、功能错配”问题，因地制宜地把山坡上的耕地逐步调整到山下，山下的果树林木尽量调整上山上坡，以优化农业空间布局、实现耕地集中连片、提升耕地质量、改善耕地耕作层，进而巩固我国粮食安全根基，成为当前耕地保护工作的重要任务。对此，浙江省结合实际，开展了耕地布局优化潜力评估、群众意愿征求、实施方案编制、经济激励等方面的前期探索。

根据自然资源部重大问题调研计划安排，笔者赴浙江省湖州市开展“山上”换“山下”优化耕地布局调研，全面了解地方经验做法和存在的困难、问题，研究提出相关意见和建议。

浙江省“七山一水二分田”，山地丘陵居多，耕地资源禀赋先天不足。全省耕地图斑平均面积仅 12 亩，碎片化严重；25 度以上陡坡耕地 79 万亩、永久基本农田 28 万亩，平原林地 38 万亩，“耕地上山、林果下山”等农业空间错配问题突出。

2023 年以来，浙江省着力推动“山上”换“山下”优化耕地布局试点，拟通过陡坡农用地（非林地）和平原林地置换，构建质量更好、布局更优、生态更美的农用地空间，推动形成可复制、可推广的经验做法。

目前，浙江省《统筹推进陡坡与平原农用地布局优化和整治提升试点方案》已编制完成，将置换实施范围优先设定在 6 度以下平原林地和 25 度以上陡坡农用地（包括园地、其他草地、未利用地、宅基地等建设用地复垦地块，以及不稳定耕地等陡坡宜林地块）。同时，该省选定杭州市临安区、宁波市奉化区、湖州市安吉县等 28 个县（市、区）作为试点县，部署开展了农用地布局优化前期工作。

（一）调查评估优化布局潜力

一是初步确定地块范围。试点县按照国土空间规划和“三区三线”划定成果，依据国土“三调”和最新年度变更调查成果，以及森林资源“一张图”管理数据，综合确定拟调整宜耕平原农用地和宜林陡坡农用地地块。二是开展逐地块评估。试点县将坡度 6 度以下的林地、25度以上的农用地和其他不适宜长期稳定利用的耕地作为评价对象，综合考虑生态环境、立地条件、区位条件等因素，评估对耕地“三位一体”保护、森林覆盖率和郁闭度、林业生态产品价值实现等影响，进一步明确适宜布局优化范围。

（二）逐地块征求群众意愿

试点县围绕拟优化布局地块，调研了解当地种植意愿、种植结构及收益等情况，掌握农用地布局优化需求和工作推进难点，将村集体和相关权利人意见建议作为是否优化布局及实施优先序的重要参考。此外，试点县协同推进了 25 度以上陡坡农用地（非林地）造林与生态修复、林业产业升级、强村富民等工作，注重保障农民利益。

（三）编制布局优化实施方案

试点县坚持问题导向，统筹地块布局优化和后续利用，推进实施方案编制。一是差别化谋划治理内容。如，湖州市长兴县区分平原微调区、生态修复区、水源涵养区、全域整治区、产业转型区，分别明确整治内容，拟通过实施布局优化，有针对性地解决耕地碎片化、水土流失等问题。二是统筹地块高效利用。如：湖州市将农用地布局优化与村庄规划、农业产业发展相结合，引导农民和企业依法、依规、依用途发展农业生产；长兴县虹星桥镇宋高村拟将平原分布的零星林地“上山”，整治形成 2000 亩集中连片耕地，统筹用于农文旅融合发展。

（四）对布局优化实行经济激励措施

如：湖州市长兴县统筹安排专项资金，通过“以奖代补”方式，定额包干给予每亩 4.20 万元的绿化造林补助；湖州市安吉县针对垦造耕地工程，明确水田每亩 20万元、旱地每亩 15 万元的补偿，并在确保工作经费、管护费的基础上设立共富股本金，将其注入县级强村富民公司，每年给予村集体股金 6% 的分红。

从调研情况看，统筹优化耕地、园林、林地布局面临着政策协同、利益统筹、风险防控等方面困难。

（一）耕地和林地空间布局优化缺乏政策依据

目前，除经依法审批允许建设占用林地外，林地不得转为其他地类。平原地区拟用于规模化生产的农田内零星分布的林地转为耕地没有政策依据。浙江省反映，平原地区与长期稳定利用耕地交织分布的部分林地、全域土地综合整治和“百千万”永久基本农田集中连片整治工程项目区内的零星林地难以调出。

（二）陡坡永久基本农田“下山难”

按现行政策规定，永久基本农田一经划定不得随意调整，陡坡永久基本农田无法调出。地方也没有将平原地区恢复的长期稳定利用耕地调入永久基本农田的动力。这都导致陡坡永久基本农田和平原长期稳定利用的一般耕地并存。浙江省 25 度以上陡坡永久基本农田有 28 万亩，占陡坡耕地的 35%。此类永久基本农田所在的县，有的已在平原地区恢复一定规模的集中连片优质耕地。如，杭州市临安区近年来恢复平原区域集中连片优质耕地达 3 万多亩，同时存在位于海拔 1000 多米的梯田类永久基本农田约 300 亩，但据流转该永久基本农田的种植大户反映，受种植条件、种植类型、水资源条件等限制，存在常年种植亏损的问题，计划弃耕。

（三）“果园上山”短期统筹有难度

一是农民将平原地区茶园、果园等恢复为耕地意愿较低。从平原地区耕地“非粮化”情况看，现状大部分为茶园、果园，其中处于稳产、盛产的占比较高，受种粮比较收益低影响，农民将其恢复为耕地耕种的意愿较低。二是地方政府恢复耕地缺乏积极性。恢复耕地涉及工程费用、农民补偿等，需要较高成本。

（四）统筹优化耕地、园林、林地布局还存在过度追求补充耕地指标、组织实施节奏把控不够、违背农民意愿、不顾后期管护利用等风险

一是在各地占补平衡落实压力较大、地方财政紧张的背景下，有的地方可能背离布局优化初衷，借助布局优化契机，过度追求获取补充耕地指标，试图通过补充耕地指标调剂获得更多收益，缓解财政压力。二是农用地布局优化需要历史耐心和战略定力，既要算好空间账，也要算好民生账、经济账。在补充耕地任务重、时间紧的情况下，一些地方可能会不计成本、大干快上。三是有的地方可能不顾农民的种植意愿和经济损失，在果树盛果期、林木快速生长期等强行将果树、林木恢复耕地。四是有的地方可能存在“重眼前恢复、轻后期管护”等问题。农用地布局优化不是一锤子买卖，土壤地力、林地林相、生态环境的恢复与改善都需要长期管护。从调研情况看，有的试点县设定了 10 年管护补偿期，有的给予一次性补偿，但尚未形成一套切实有效的长期管护机制。

因地制宜把山坡上的耕地逐步调整到山下，山下的果树林木尽量调整上山上坡，有利于农业空间布局优化、耕地集中连片、耕地质量提升、耕地耕作层改善，有利于巩固我国粮食安全根基。结合调研情况，笔者就推动耕地布局优化工作提出以下建议。

（一）因地制宜，科学统筹农业空间布局

笔者建议，一是开展农用地适宜性评价。围绕解决部分地方农用地空间布局错配问题，立足农用地资源自然属性，以最新国土变更调查成果为底数，开展耕地及其他农用地适宜性综合评价。二是统筹优化农业空间布局。按照乡镇国土空间规划和村庄规划及适宜性评价结果，结合农业农村现代化规划、农业产业规划等，遵循“宜耕则耕”“宜园则园”“宜林则林”“宜草则草”原则，坚持耕地利用优先序，统筹耕地、林地、草地等农用地空间布局，推动耕地和其他农用地地类之间有序流转，提升农用地资源利用效率和生产力。

（二）遵循自然规律和尊重农民意愿，稳妥推进耕地恢复

笔者建议，针对拟恢复为耕地的果树、林木等其他农用地，围绕现状种植作物生长周期、市场经济状况、农民意愿、经济成本等因素，逐地块开展论证分析；保持历史耐心，尊重农民意愿、保障农民长远利益，按照先易后难的原则，有计划、有目标、有节奏地恢复耕地。特别是，严禁不顾农民意愿、侵害农民权益，强行恢复耕地；严禁不顾果树盛果期、林木快速生长期等强行恢复耕地；严禁不顾成本支出，强行限定时点恢复耕地。

（三）坚持质量和生态双提升目标导向，明确耕地恢复和调出优先序

笔者建议，一是要明确优先调出耕地情形。建议将位于生态保护红线范围内、坡度 25 度以上、细碎化程度高、与周边现状耕地距离较远的耕地优先调出。二是要明确优先恢复耕地情形。宜将平原地区公路两侧、水源充足、灌溉便利、土壤肥沃，与周边耕地连片地标注恢复属性地块优先恢复为耕地。三是要明确严禁恢复耕地情形。严禁在生态保护红线、自然保护地、饮用水源一级保护区范围内、已划入城镇开发边界或位于城镇村庄范围内以及难以长期稳定利用区域内恢复耕地。

（四）加强政策激励和引导，激发耕地布局优化内生动力

笔者建议，一是要允许平原地区零星林地“上山”。通过调整平原地区零星林地可实现不小于 50 亩优质耕地集中连片的，在不涉及三级以上保护林地、古树名木及森林覆盖率不降低的前提下，经生态评价符合要求的，可将零星林地调整“上山”。二是应允许陡坡永久基本农田“下山”。在永久基本农田数量不减少、质量有提高、布局有优化，以及县域范围内平原地区恢复集中连片长期稳定利用耕地并调入永久基本农田的前提下，允许将位于本县域偏远地区不宜耕种、零星碎片化的陡坡永久基本农田调出。

（五）多措并举，确保恢复耕地可以长期稳定利用

笔者建议，将平原地区恢复的可长期稳定利用耕地，交由农村集体经济组织统一流转、实施规模经营，并约定各方保持耕地地类的义务和责任，给予经营权人合理的耕地保护补偿。同时，将新增耕地及时划入永久基本农田，优先开展高标准农田建设，逐步提升耕地质量。