自然资源部门承担着“两统一”核心职责，与履行职责相关的依据涉及土地、地矿、海洋、测绘、规划等法律法规规章100余部，在实践中需要配套制定大量行政规范性文件加以细化落实。政策文件涉及面广、专业性强。近年来，随着法治政府建设的加快推进，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理，取得了一定成效。但同时，不规范文件现象仍有不同程度存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。

国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）印发后，浙江省自然资源厅积极探索规范性文件合法性审核机制，结合自然资源管理实际，创新制定《浙江省自然资源系统行政规范性文件合法性审核工作指引》（浙自然资函〔2022〕77号），加强行业系统工作指导，在促进系统干部强化法治意识、提升法治能力，保障公民、法人和其他组织的合法权益等方面，取得了积极成效。

针对行政规范性文件的重要性和制定的必须性，以及部门制定文件以推进经济发展为前提，尽量在“保障和保护”间寻求平衡的实际，浙江省自然资源厅启动行政规范性文件合法性审查指引编制，目的在制作一份可以为全系统行政规范性文件合法性保驾护航的指导手册。

（一）主要做法

1.深入调研，瞄准需求

机构改革以来，厅本级层面出台规范性文件64件，设区市自然资源主管部门出台规范性文件127件，基于自然资源系统发文量大、合法性审查负担重的现实，为提高自然资源系统法审人员的审查水平，浙江省自然资源厅在原有的行政规范性文件管理制度的基础上，深入调研，总结法审人员在合法性审核工作全流程中遇到的困难、需求，论证制定法审指引的可行性和必要性，力求出台一部兼具实用性和科学性的指导性材料。

2.反复打磨，明确重点

在反复打磨修改后，浙江省自然资源厅印发《浙江省自然资源系统行政规范性文件合法性审核工作指引》（以下简称《指引》），明确了审核部门、期限、送审材料、档案管理等11个重点审核环节；规定了行政许可、行政处罚、行政强制、公平竞争、信用管理、行政收费、行政委托等13个事项审核要点；对自然资源领域涉及重大公共利益、社会公平和群众切身利益的事项，特别是在土地征收、补偿标准制定等方面，规定要加大审核力度，全面审查提交的政策依据、社会稳定风险评估等资料；制定了合法性审核意见书范本，在全省范围内统一法审文书格式，确保审核要点无遗漏。

3.系统宣贯，推动落实

《指引》印发后，浙江省自然资源厅多次组织交流会、宣讲会、专题培训等宣贯活动，向各级自然资源法制工作人员做内容解读，配合国家、省、厅三级行政规范性文件管理制度，从管理方法到审查重点，层层剥开合法性审查的外延和内核，统一合法性审查尺度，准确把握合法性和合理性之间的关系，推动《指引》在自然资源行政规范性文件合法性审查工作中落地。此外，浙江省自然资源厅通过全省自然资源法治成果发布、全省自然资源法治事件盘点等形式加强《指引》宣传，不断强化法治建设重要性认识。

（二）成效

1.规范性文件纠错率明显下降

《指引》中分类列明各类自然资源管理工作的法律法规依据，让可能违背的禁止性规定“一目了然”，对法审人员的审查工作起到了辅助作用。《指引》印发后，省本级未发生被纠错的行政规范性文件，设区市行政规范性文件质量也有了显著提升，较为明显地表现在自然资源部门为市委市政府代拟的文件在备案审查环节，未被省自然资源厅或省司法厅指出明显瑕疵。

2.国家部委在全国范围转发推广

《指引》是全国范围率先出台的行业领域行政规范性文件审核规定，自然资源部在研阅后，认为《指引》作为全国首创，具有很强的专业性和实用性，不仅通过部文件向其他省份自然资源主管部门原文转发，还在部官网转发推广浙江成果，随后司法部在官网官微转载，《指引》成为首个被两部委认可的省级部门文件。中国自然资源报、澎湃新闻、钱江晚报等媒体都对相关新闻信息进行了报道，既彰显了浙江省自然资源法治建设的积极成效，也营造了良好的法治氛围。

（一）经验

1.系统梳理，比零散培训效果好

机构改革以后，行政规范性管理制度是浙江省自然资源厅第一批出台的制度之一，在年度法治人员培训中，合法性审查也一贯作为培训重点，但是碍于管理制度局限在程序规范，法治培训限于参训人员数量、培训频次等实际制约，在提高合法性审核工作水平上取得的效果并不理想。《指引》印发后，各级自然资源主管部门的法审人员都有了随时可以翻阅的“字典”，对制定程序、审查要点、工作依据都有了清晰的理解，合法性审查工作开展也更加顺利。

2.专项指引，比面上指导效果好

合法性审查工作是通过对逐个文件的审查，逐渐积累审查经验的过程，同类型的文件短期内不会重复出现，对法审人员的知识储备要求较高。《指引》未覆盖其他需要合法性审核的文件类型，仅在行政规范性文件的合法性审核领域做了专项指引，摒弃以往全面指导的文件模式，求深求精，确保法审人员在每一个行政规范性文件的制定环节都能在《指引》中得到技术指导，对于法审实务来说，具有针对性的指导意义。

（二）反思

1.大而全不如小而美

从政策文件的制定上看，多数时候追求的是通过一个文件对面上工作进行统一指导，但篇幅过长的文件既不符合当前的行文要求也对文件的执行者造成一些领会上的障碍，篇幅较短又无法细述具体的工作规范。《指引》抛弃其他需要法审的文件类型，仅对行政规范性文件的合法性审核工作进行指导，能够让使用者在各环节都找到答案，使合法性审查工作更加细节化程序化。

2.“工业化”才有可复制性

合法性审核工作的审查内容千变万化，但审核要点重复统一。《指引》通过格式化的合法性审核意见书，固定发文主体、制定依据、发文程序、文件内容等审查必要项，通过“工业化”方式，避免因法审人员个体差异出现的审查重点偏移，通过长期使用，在自然资源系统内形成程序化的审查流程，将国家和省政府合法性审查工作规范落到实处。

（三）下一步启示

1.在其他工作领域推广复制经验

合法性审查制度是政府为了保障人民合法权益对内设置的“保险丝”，除了行政规范性文件，还有重大行政决策等需要经过合法性审核后才能出台的其他类型文件。浙江省自然资源厅拟在行政规范性文件合法性审查工作积累足够多的经验后，将成功经验复制到其他领域，分类编制工作指引，通过合法性审查工作助推政策文件的合法合规。

2.文件合法性应主体责任化

目前合法性审查以法制部门集中审查为统一模式，但法审人员对于专业工作的理解、政策文件的学习都有局限性。应探索建立内审制度，将文件合法责任分解为主体责任制和集中审查与发文后评估制度相结合的模式，切实做好文件的合法性保障工作。