学习贯彻党的十七届三中全会

通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

——访省国土资源厅党组书记、厅长楼小东

国土资源厅门户网站编辑就学习贯彻党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，如何准确把握农村土地管理制度改革的方向和基本内涵，推进我省农村土地管理制度改革方面有哪些思路和应当注意哪些问题等，对省国土资源厅党组书记、厅长楼小东同志进行了访问，以下为访谈具体内容：

问：党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，深刻总结了30年农村改革发展的伟大实践和基本经验，深入分析了当前农村改革发展面临的矛盾和问题，明确提出了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则，全面部署了推进改革发展的主要任务。《决定》是今后一个时期推动农村改革发展的纲领性文件，我们应当如何准确把握农村土地管理制度改革的方向和基本内涵。

答：农村土地管理制度改革方向，根本目的是建立以产权明晰为前提、用途管制为核心、节约集约为手段、严格管理为保障，适应城乡经济社会发展一体化要求的农村土地管理新机制，形成耕地得到切实保护、各类用地得到基本保障、土地资产效益得到充分体现、农民权益得到有效保护的土地管理新格局。基本内涵可以从定位、原则、任务和措施四个方面把握。

1、一个定位。《决定》明确指出，土地制度是农村的基础制度。在《决定》提出的六大制度建设中，土地管理制度处于基础地位，与其他五项制度建设关系十分密切。

2、四项原则。《决定》明确要求，“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”。这四项原则是针对土地管理和利用中的突出问题提出的，涵盖了农村土地管理制度建设创新以及农村土地管理的全过程。

3、五项任务。第一，落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线。第二，实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。两个严格制度是配套的，没有最严格的节约用地制度，18亿亩耕地红线也守不住。第三，推进征地制度改革，维护农民土地财产权益。第四，逐步建立城乡统一的建设用地市场，促进建立城乡经济社会一体化新格局。第五，搞好农村土地确权、登记、颁证工作，这是农村土地管理制度改革的基础保障。

4、一项措施。抓紧完善相关法律法规、配套政策，这是农村土地管理制度改革的制度保障。

问：在推进农村土地管理制度改革方面有哪些工作思路？

答：主要有六个方面：一是落实最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线。我国耕地保护形势异常严峻，难度相当大，没有任何退路。要守住耕地红线，只有不折不扣地落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。《决定》中与国土资源工作直接相关的就有20多处，最重要的核心任务就是为了保护耕地，中心目标就是为了坚守18亿亩耕地红线。我们在贯彻落实《决定》的过程中，必须把保护耕地作为首要任务和目标，不能有丝毫动摇，这是我们国土资源部门最根本的职责所在。第一，要进一步完善省、市、县、乡四级耕地保护责任制考核内容，改进考核办法，加大考核力度。建立实施责任追究和工作问责制，强化各级政府对本辖区内耕地保护责任意识，确保耕地保护责任得到有效落实。研究制定政策措施，建立耕地保护共同责任机制和保护补偿机制，调动各方面积极性。第二，要加强基本农田管理。进一步建立和完善基本农田保护机制，继续完善全省百个乡镇基本农田保护示范区建设，做到“建设标准化、责任社会化、管理规范化”，并逐步在全省范围推开。层层落实基本农田保护责任，将基本农田保护责任落实到地块和农户。要划定永久基本农田，实行特殊保护。建立基本农田补偿机制，调动农民经营保护基本农田的积极性。第三，要进一步落实耕地占补平衡。实行下达年度建设用地计划指标与补充耕地潜力和完成情况挂钩制度。积极推进土地整理复垦开发。认真执行《浙江省土地开发整理工程建设标准（试行）》和《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》精神，保障土地开发资金来源和开发质量。第四，要严格执法监管，加强基层土地执法动态巡查，及时发现并有效制止各类土地违规违法行为，保护耕地资源。

二是实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。主要从规划、标准、市场配置、评价考核等方面形成一套完整的制度设计来保障实行最严格的节约用地制度。第一，要加强规划的控制引导。科学编制我省新一轮土地利用总体规划，以坚守国家下达给我省到2020年2836万亩耕地红线为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约用地为核心，转变土地利用方式，统筹各业各类土地利用。第二，推进农村节地工程建设。实施新农村建设节地示范。完成中心镇、中心村建设规划编制任务，制定中心镇和中心村建设标准，合理确定集镇和村庄的数量、布局、范围和用地规模，确定200个新农村建设节地试点，组织开展新农村建设节地示范工程建设。组织开展农村宅基地专项清理行动，清理历史遗留的一户多宅问题，建立健全农村宅基地管理新机制。第三，实施农村存量土地盘活，特别是抓好空心村、废弃砖瓦窑和废弃矿山的治理，提高农村土地资源利用效率。第四，严格执行节地用地标准。第五，深化土地有偿使用制度改革。扩大有偿使用范围，除军事用地、保障性用地、特殊用地三类用地外，其他用地逐步实现有偿使用，使其成本显化，制约和遏制过度征地。要运用好市场机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，利用地价、标准、税费、考核等手段，进一步引导和促进节约集约用地。

三是做好农村土地确权登记颁证工作，建立与农村改革发展相适应的土地产权制度。第一，要加快农村土地登记发证。农村三块地——承包地、宅基地、集体建设用地，都需要确权登记颁证，这是落实“产权明晰”原则的一个具体措施。目前我省农村建设用地已经确权发证1015万本，其中农村宅基地969万本，集体建设用地41万本，为保障农民合法财产权益打下了扎实的基础，但离全覆盖还有一定的差距。要结合第二次全国土地调查工作，全面开展农村数字地籍调查，查清每一宗农村土地的位置、权属、界址、面积和利用状况等，并在此基础上，逐步推进农村土地登记发证工作，保障农民的合法财产权益。第二，要加强宅基地管理。一是要严格管理宅基地。要结合新一轮土地利用总体规划修编，按照控制增量、集约用地的原则，合理确定农村居民点的数量、布局，从严控制农村宅基地建设用地规模。要加强和农办等部门的沟通，共同做好宅基地的管理工作，严格控制一户多宅。二是要保障宅基地的用益物权。用益物权指农民对集体所有土地占有、使用、收益的权益，具体表现形式可以：①农民自己搞房屋出租。②开展农家乐，既可以是农民自己经营，也可以由村集体经济组织统一经营，农民从中取得经营收入等等。三要积极稳妥开展宅基地置换试点。如嘉兴的“两分两换”模式，按照依法、有偿、自愿的原则，以宅基地置换城镇房产，原有宅基地退出。这种方式有利于节约集约用地。村民主体没变，流转对象是集体经济组织。天津华明镇试点模式。华明镇12个村统一规划，农民以宅基地换城镇住宅，原宅基地全部复垦，多余土地部分转为国有土地实行出让，用于平衡建设资金；部分留作未来发展。农民身份和集体土地承包权保持不变。

四是推进征地制度改革，维护农民土地财产权益。这是农村土地管理制度改革中的一个重点，也是一个难点。第一，要逐步缩小征地范围，严格界定公益性和非公益性用地。《决定》提出，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地，继续由国家统一征收；在规划范围外的农村集体建设用地用于非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营，并切实维护农民的合法权益。这是一个非常大的突破。要严格按照公益性和经营性建设用地的区分，逐步缩小征地范围，采取农民和农村集体经济组织参与征地协商办法，依法征收农村集体土地要按照同地同价原则及时足额给农村集体经济组织和农民合理补偿，并切实解决好被征地农民的就业、住房、社会保障。第二，完善征地补偿机制。按照同地同价、及时足额、合理补偿的原则，完善征地补偿标准，充分体现农民的土地财产权益。《决定》要求按照土地权益的价值进行补偿，而且补偿的方式应该由单一的货币补偿发展到就业、住房、社保的全面补偿。第三，是全面保障被征地农民利益。对被征地农民的安置从过去强调生活水平不下降，改为要解决好被征地农民就业、住房和社保三位一体的保障。根据被征地农村集体经济组织和农民享有耕地的不同情况，实行差别化的安置政策，拓宽安置途径，积极推行多元化安置，切实解决好被征地农民的就业、住房和社会保障，保障被征地农民的长远生计。

五是逐步建立城乡统一的建设用地市场，促进形成城乡经济社会一体化新格局。目前农村土地管理的许多问题都是出在二元结构上，因此构建城乡统一的建设用地市场，规范农村集体建设用地流转，意义十分重大。农村集体建设用地流转要把握以下几个方面：第一，要符合规划。农村集体建设用地流转必须符合土地总体利用规划，不符合土地利用总体规划确定用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权不得流转。第二，要依法报批。依法允许转让的集体建设用地，必须按一定的程序报县以上国土资源部门批准。第三，要用途管制。要严格执行土地用途管制制度。不得利用农村集体土地建设商品住宅、不得建设高尔夫球场、不得建设其他违反国家产业政策和土地供应政策等法律法规规定的项目。第四，要有序流转。集体建设用地流转工作要在政府的主导下，稳妥有序开展，逐步推进，不可一哄而上。集体建设用地交易的场所必须在统一有形的土地市场进行，不允许私下流转，以保障集体建设用地所有权人和使用权人的合法权益。第五，要合理分配。要制定科学合理的利益分配机制，兼顾国家、集体、农民三方利益，合理确定地方人民政府、集体经济组织和土地使用权人之间收益分配的比例。

六是抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。国土资源部正着手对《土地管理法》、《基本农田保护条例》等现行法律法规进行修改完善，废除不符合三中全会和《决定》精神的规定内容。国土资源部党组研究制定了《关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》，正在研究集体土地流转、圈内圈外及公益性非公益性项目区分等有关意见。省委制定出台了《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》。我们也正在研究起草制订《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神  加快推进农村土地制度改革的意见》。

问：推进农村土地管理制度改革要注意哪些问题？

答：推进农村土地管理制度要规范有序，不能等、不能急更不能乱。不能等就是要积极探索，不能急就是要稳步推进。不能乱就是防止不按规律办事，主观臆断，不尊重农民意愿，一哄而上；防止阻碍科学发展，影响社会和谐进步。要处理好几大关系。第一，要处理好整体与局部的关系。如有的同志认为粮食安全是国家、省里的事，对保护耕地的积极性不高。但作为基层党委、政府的一把手、负责人，应该讲全局。粮食安全和耕地保护是我们国家的大事，是民族生存发展的大事。第二，要处理好当前和长远的关系。现在一些地方还是存在本届建设、下届还债的情况。在土地开发利用上，我们现有的土地都是经过多年的开发传承下来的，要十分珍惜，科学合理利用，不能吃了祖宗的饭、断了子孙的路。第三，要处理好依法行政和改革创新的关系。改革开放以来，土地管理的法制体制机制建设逐步完善，但不否认还存在缺陷，需要进一步健全完善，需要进一步改革创新，但必须在现有的法律法规框架内进行。

农村土地管理制度改革，是一项上下关联、涉及面广、政策性强的改革，涉及深层次的利益调整。我们将认真学习、深刻领会和准确把握《决定》精神实质，积极探索改革路径，抓紧完善制度政策，稳定推进各项改革，为“健全严格规范的农村土地管理制度”作出我们的努力。