湖州市吴兴区“坡地村镇”破解用地瓶颈

　　自2015年开展“坡地村镇”建设用地试点以来，湖州市吴兴区按照“房在林中、园在山中”的要求，实行“点状布局、垂直开发”，坡上建筑依山顺势、错落有致、间距适宜。在保护生态的前提下进行开发，秉持了“山还是那座山，林还是那片林”的开发理念，推进坡地村镇建设，该区妙西镇成功申报了省级旅游度假区，还建成了原乡小镇AAAA级景区。

　　一、具体做法

　　1．点状布局，保护生态环境。为了切实保护好绿水青山的生态环境，在项目管控上，把握几个原则，一是杜绝“大开大建、削峰填谷”式开发，充分论证项目可行性方案；二是避让地质灾害隐患点和水源保护地，严格做好地质灾害危险性评估，严禁污染水源，尤其是饮用水水源；三是严禁占用生态公益林。在项目选址上，依据山地等高线，依山沿路，点状布局，垂直开发。建筑与建筑之间，留足生态保护空间，尽量维持原先的生态系统，能少砍一棵树就少砍一棵树（比如慧心谷项目，砍掉一颗竹子，最高就要赔偿1000元），能不削坡的就地打铁架支撑（比如西塞山前度假木屋，基本上都是凌空搭建起来的，也没有花大力气深埋地桩）。

　　2．零占耕地，保护土地资源。在项目选址上，严控三条线，就是租用线、征用线、用地线。租用线是整个项目区域选在山势相对平缓的低丘缓坡地，原则上坡度不高于25度。租用线内可以有生态公益林，这样确保租用以后不改变用途，避免乱砍滥伐、毁林种茶等情况发生。征用线是征收区域可以是生态公益林之外的林地或未利用地，作为一个开发板块，建筑与建筑之间的空闲地也必须征收到位，确保老百姓的利益不受损。用地线是建设占用的范围，前提是零占耕地，同时控制林地等其他农用地的范围，涉及改变现状的，原则上都必须办理征转手续。

　　3．实惠于民，保障农民权益。在确定三条线之前，项目的实施方案前期都必须经过所在村集体经济组织讨论，无论是租用，还是征用，补偿标准都必须做到公正、公开、公平。老百姓不同意的事情坚决不干，出现征地界限不清、补偿安置措施不到位、青苗补偿明显偏低等情况，就坚决叫停项目。同时，当地政府和用地单位对项目的实施进行风险性评估，充分保障老百姓合法权益，切实提高老百姓生活水平。以大师智慧谷项目为例，充分考虑项目建设过程中劳动力问题实行就地解决，还考虑项目开发以后，旅游产品、农产品等都就地取材，依托本地老百姓的自产自销，增加老百姓的收入。最终实现项目建起来了，老百姓也富起来了。

　　4．坡地村庄，促进乡村振兴。党的十九大提出要实施乡村振兴战略，不仅是农村产业振兴，还要达到农村民生改善。坡地村庄建设以保障民生为重点，充分利用低丘缓坡地，切实有效解决农民建房难题。在项目选址上，以零占耕地为原则，依托旧村改造，充分尊重农民意愿（包括房子的朝向、与公共道路的距离等），农民不愿搬、不想去的地方，坚决不去实施建设；在户型套型上，充分考虑山区农房建设需求，分别规划了120和140两种套型，并配套15-20平方米的生产设施管理用房；在征（租）用土地上，严格控制建设用地征（租）用范围，建房标准严格执行“一户一宅、面积法定”的要求，农房依路顺山势而建，合理配置进出公共道路，建筑与建筑之间保持在15米左右的间距，在确保日照间距的基础上，维持好原先的生态平衡。

　　5．休闲度假，助推旅游发展。得益于“坡地村镇”政策的出台，该区妙西镇找到了发展的钥匙，从一个传统农业小镇到成功申报省级旅游度假区。妙西的投资力度和发展速度从吴兴区的最后一名，一跃到了第一名，成为该区最具发展前景的乡镇，一改以往一产比重过高，农民增收无计可施的状态。用活用好政策，激活农旅融合，建成了原乡小镇等一批旅游项目，原乡小镇年均可接待游客30万人，是近年来湖州西部山区最大的一个旅游景点，大大提升了吴兴区的旅游品位，促进了湖州市的旅游发展。

　　二、主要成效

　　从该区“坡地村镇”项目推进的总体情况来看，在保护生态的前提上，创新了土地利用的科学集约高效，保障了农民的合法权益，促进了可持续协调发展，助推了绿色旅游的高速发展，生动践行了习近平总书记的“两山”理论。

　　一是项目“建”起来了。以往一个项目要建设，必须符合土地利用总体规划和城乡建设规划，要求集中连片式开发，不可以东一块、西一块的搞建设。由于政策的限制，要利用山坡地和山上的未利用地进行开发建设，基本不可能实现。“坡地村镇”政策出台后，国土资源和住建部门创新思路、调整规划，在保障征地农民权益的前提下，实行了统一征地、点状布局供地，既不破坏生态，又使需要建设的项目用地手续得以完备，真正地把项目建起来了。

　　二是百姓“富”起来了。历史证明，农民要致富，光靠承包的几亩山种植农产品是非常有限的，不把绿水青山搞活、推向市场，是不可能产生经济效益变成金山银山的。现在，依托“坡地村镇”政策开发建设的旅游项目，一方面给当地老百姓解决了就业问题，比如，原乡小镇项目的日常经营需要服务人员至少100名以上，而城市里的人很少愿意离开大都市到人生地不熟的偏远山区来工作。这样，就为周边村庄的农民和以往在外地打工有经验的管理人员创造了平台，在家门口就能挣到钱。另一方面解决了当地老百姓农产品的销路问题，当地的土特产总是很受游客的青睐，回程时总会带上一些茶叶、家禽、竹制品、蔬菜瓜果等等。据测算，“坡地村镇”项目建成后，老百姓人均可支配收入可以从原先的2000-3000元，提高到10000-15000元。老百姓还可以利用自家农院发展农家乐，带来营业收入。所以，一旦旅游开发了，当地老百姓也就有了增收致富的门路。

　　三是生态“美”起来了。光有景没人，再好的景也不是美景。“人、物、景”达到真正的和谐融洽，才是最美的景，才是一个完美的生态系统。坡地村镇倡导的“垂直开发”理念，杜绝了“削峰填谷”式的开发方式，保持了“山还是那座山，林还是那片林”，达到了“房在园中、园在山中”的意境。比如该区西塞山前度假木屋项目，当你打开林中小屋的窗户，扑面而来的感觉胜似“采菊东篱下，悠然见南山”，一眼望出去，就是青翠的竹林、碧绿的茶园，听着鸟鸣蛙叫，呼吸着清新的空气，感受最美的生态。

　　三、工作启示

　　“坡地村镇”是浙江省在用地方面的一项开创性举措，对有效破解资源要素瓶颈制约，促进乡村振兴、农民增收、农业增效，实现城乡统筹发展，具有非常重要的作用。落实好这一政策，主要有以下四点体会：

　　一是必须以贯彻“两山”理论为指引。“两山”理论已经正式写入党章，作为两山理论的发源地，湖州更要秉持绿水青山就是金山银山的理念。要做好与城乡建设、林地保护利用等相关规划互动衔接，严格按照“宜农则农、宜建则建、宜林则林”的原则，结合地形地貌特征，依山而建，依势而就，科学合理地开发利用低丘缓坡资源。要始终坚持“在保护中开发，在开发中保护”，认真开展环境影响评价和地质灾害评估，把环境影响、生态效益纳入坡地村镇试点工作重要内容，制定落实生态环境保护、水土保持、地灾防治等具体措施，避免试点过程中引发生态环境、地质灾害等问题，实现低丘缓坡资源开发与生态环境保护相互融合。

　　二是必须以促进乡村振兴为目标。旅游资源开发了，项目建起来了，要以振兴乡村为总目标，关键看老百姓是不是受益，是不是有足够的获得感。项目的建设，要以农村发展、农业增效、农民增收为前提，要以带动整个农村的发展为出发点，充分保障农民的合法权益。要充分利用好坡地村镇政策，彻底解决除险安居问题，对“坡地村庄”的规划选址和建筑设计，要遵循“村民自治、农民自愿”的原则，充分听取和征求村民意见，尊重和维护村民民主决策和民主管理权利，不影响农民的生产生活，确保广大农民安居乐业，促进农村生产生活生态融合。

　　三是必须以坚决不占耕地为底线。“坡地村镇”建设坚持“零占耕地”的土地利用开发方式，减少项目建设对现有耕地资源的占用，切实保护平原优质耕地特别是基本农田，促进耕地保有量和永久基本农田保护目标任务的全面落实，保障粮食生产安全。坚持节约集约用地原则，充分利用山地、原地及未利用地，推进村镇建设依山就势、点状开发，拓展城乡建设用地空间，破解耕地数量质量占补瓶颈，增强建设用地有效供给能力，缓解新型城镇化建设用地供需矛盾，保障经济社会可持续发展。

　　四是必须以勇于创新破难为保障。好山好水需要好政策引路，“坡地村镇”是一项创新的举措，在推进过程中难免碰到这样那样的问题，要勇于创新破难，用发展的眼光妥善解决工作中的难题。在土地征用上，不仅要彻底解决征地、租地流转和农用地转用问题，还要及时解决后期建设过程中建筑移位、用地范围调整等问题。在项目审批上，相关职能部门要区别城市建设用地的传统审批方式，针对坡地村镇的点状用地，在林地占用、水土保持、项目选址、规划设计、雨污分流、垃圾处理、地灾防治、环境保护等方面创新思路、区别对待，针对性制定相关控制标准体系，走出一条完全适应坡地村镇管理的路子。

　　附件：浙江省全国国土资源节约集约示范省创建活动工作简报-2018年第5期(总第13期) .pdf