如何在新时期做好农村土地管理工作，适应农业农村发展新形势，促进社会主义新农村建设和农业农村现代化发展，对土地利用规划工作提出了新的挑战。

　　根据《国土资源部关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）要求，结合浙江实际，浙江省国土资源厅紧紧围绕贯彻落实中央和省委关于做好新时期农业农村工作的重要部署和推进农村土地制度改革的有关要求，通过赴实地调研、组织专家咨询研讨、征求各方意见，最终形成《关于有序推进村土地利用规划编制和实施工作的指导意见》（浙土资规〔2017〕13号）。

　　一、乡村振兴战略的应有之义

　　党中央、国务院、省委、省政府对做好新时期农业农村工作作出一系列重要部署，提出深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能、深化农村土地制度改革、赋予农民更多财产权利、维护农民合法权益、实现城乡统筹发展等重大决策。中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》、中共中央办公厅、国务院办公厅《印发〈关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见〉的通知》都对编制村土地利用规划提出了要求。

　　党的十九大将乡村振兴提升到了战略高度并写入党章，为新时代农村土地管理工作明确了重点、指明了方向。我们也应该认识到，面对新时代、新思想、新目标、新要求，浙江省生态环境和资源要素的刚性约束更加显现，农村发展不充分和城乡发展不平衡的重大问题依然存在，农村用地结构散乱和土地利用粗放的现实困局尚未扭转，必须进一步转变经济发展方式和土地利用方式，进一步发挥土地在经济社会发展特别是农村发展中的基础性、引导性、控制性作用，以更高质量的土地利用支撑更高质量的发展。而村土地利用规划的编制和实施，就是助推乡村战略实施的有效抓手。

　　二、土地规划体系的完善需要

　　我国现行土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、县、乡（镇）级，虽然乡（镇）级土地利用总体规划也对农村各项土地利用活动进行了安排，但由于比例尺较小、内容安排相对粗疏，需要编制更细致的规划，编制村土地利用规划，对乡（镇）土地利用总体规划的有关内容和安排进一步细化，规范农村各项土地利用活动。各地要通过村土地利用规划编制，促进农村土地利用和供给精细化管理，进一步强化耕地保护和土地节约集约利用，科学引导农村土地整治和高标准农田建设，为推进农村全域土地整治、提高土地利用水平奠定规划实施基础。

　　村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，是乡（镇）土地利用总体规划在村域范围内的细化、落实、补充和完善，是村域范围内土地利用的实施性详细规划。村土地利用规划一经批准，纳入乡（镇）土地利用总体规划实施，作为村域范围内各类土地利用活动和用地审批的依据。

　　由于农村情况复杂多样，发展很不平衡，资源分布不均，需求有缓有急，开展村土地利用规划编制和实施工作，不搞强制全面推进。各地应兼顾上位规划、基层组织建设、村民意愿、规划编制经费保障等因素，有选择地开展村土地利用规划的编制和实施工作。

　　三、全域综合整治的规划平台

　　全域土地综合整治是对乡村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对田水路林村进行全要素综合整治，对高标准农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活挂钩，对新农村和产业融合发展用地进行集约精准保障，对乡村人居环境进行统一治理修复。开展全域全要素土地综合整治，是“千村示范、万村整治”和土地综合整治工作的继承发展，是推进新时代美丽乡村建设的重要举措，也是实施乡村振兴战略推动城乡融合发展的有力抓手。

　　村土地利用规划是全域土地综合整治的规划平台。拟实施全域土地综合整治的地区，应优先编制村土地利用规划，按照农业农村现代化和新型城镇化的要求，统筹安排各业各类用地空间，逐步形成农田农地集中连片、建设用地集约集聚、生态环境和谐美丽的乡村土地集约利用的土地利用格局。

　　四、规划政策方法的集成创新

　　在总结土地利用总体规划编制经验的基础上，为了更好地适应农村规划管理需要，《指导意见》提出了创新和改进村土地利用规划编制的政策方法。

　　《指导意见》按照“必选+可选”的方式，规定了村土地利用规划的编制内容。村土地利用规划应细化落实乡（镇）规划的有关控制要求，并重点对农村土地全域整治分区和村域范围内各业各类用地的规模数量、空间布局作出安排。在此基础上，各村可根据当地实际需要，有选择地对部分用地规划专项开展深化研究，并与相关规划做好衔接。

　　《指导意见》强调了对耕地特别是基本农田的保护，要求村土地利用规划对田、水、路、林、村空间形态进行控制，对耕地等农用地流转的规模和范围加以引导，对田块的大小和方向提出设定，对田间骨干工程和主要配套设施的平面布置作出规划，并将现状零星耕地、永久基本农田周边的现状农用地、可通过土地开发整理复垦形成新增耕地的土地，应纳入基本农田整备区，作为基本农田占用补划和动态优化的潜力地块。

　　《指导意见》加大了对农村建设用地的保障力度，要求村土地利用规划“以人定地”确定村庄建设用地规模，合理引导农民居住向集镇、中心村集聚。农村地区应进一步提高建设用地利用效率，现状建设用地规模较大的，应优先通过存量建设用地盘活和建设用地增减挂钩解决农村建设需要，同时允许增减挂钩指标带规划空间挂钩建新，进一步提高了土地资源要素的流动和高效配置能力。

　　《指导意见》创新了规划预留指标的计提和使用方法，实际拆旧产生的建新指标中，可以提留不超过20%用于动态调补本村规划预留新增建设用地指标。同时允许确需选址在扩展边界外的农村基础设施和农业新产业、新业态用地，使用规划预留新增建设用地指标。

　　五、规划落地实施的有效路径

　　规划的目的在于实施，村土地利用规划作为详细性的土地利用规划，更应强调可实施性。《指导意见》要从实用性和操作性出发，适当简化村土地利用规划成果构成，要求规划成果应易于识别、易于理解、易于传播、易于管理，允许各地可以在土地利用总体规划有关技术规程和规范的基础上，对成果展现要素进行适当归并或细分，对成果展现内容进行合理增加或减少，对成果展现形式进行有效优化和美化，不断改良规划图件、表格的表达方式。

　　各地要在编制村土地利用规划的基础上，应通过制定规划实施方案，进一步细化规划确定的各项目标任务，明确规划实施的时序计划、安排规划实施的具体项目、分解规划实施的责任分工，提出规划实施的详细举措，确保村土地利用规划成果切实落地实施，形成“由规划安排引领项目安排，由项目实施推动规划实施”的规划实施路径。

　　需要特别指出的是，《指导意见》强调了村民在村土地利用规划编制和实施中的主体地位，要求切实保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权，让村民真正参与到规划编制各个环节，确保规划接地气、有诉求、可实施。